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裁判要旨

《******關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六條規定：「原告可以给予證明被訴具體行政行為違法的證據。原告给予的證據不创建的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。」因此，若原告在行政訴訟中新提交的證據屬於確有正當理由且這些證據確實足以對行政行為的正當性造成實質性影響時，則證據可以得到採信並作為人民法院作出裁判的依據。其次，行政訴訟堅持合法性審查的原則，同時為避免浪費行政及司法資源，《******關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定：「被告在行政程序中依照法定程序要求原告给予證據，原告依法應當给予而拒不给予，在訴訟程序中给予的證據，人民法院一般不予採納。」在行政機關作出行政行為的過程中，如果原告存在故意不提交有關證據或者懈怠搜集證據的情形，則人民法院對於原告在行政訴訟中新提交的證據不應予以採信。最後，對於《******關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六十條規定的「不能作為認定被訴具體行政行為合法依據」的證據，人民法院不能予以採信。原告或者第三人在訴訟過程中给予的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據的證據屬於不能作為認定被訴具體行政行為合法依據的證據情形之一。

裁判文書

中華人民共和國******

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申4324號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：肖淑春，女，1945年3月16日出生，漢族。

委託訴訟代理人：肖金山（系肖淑春之子），男，1968年11月15日出生，漢族。

委託訴訟代理人：劉飄，遼寧襄平律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：遼寧省遼陽市人民政府。住所地：遼寧省遼陽市文聖區新城路9號。

法定代表人：王一兵，該市人民政府市長。

第三人：遼寧省遼陽市公安局宏偉區公安分局。住所地：遼寧省遼陽市宏偉區朝陽街十四號。

法定代表人：龔立軍，該公安分局局長。

第三人：王虹，女，1972年4月8日出生，漢族。

再審申請人肖淑春因訴遼寧省遼陽市人民政府（以下簡稱遼陽市政府）行政複議決定一案，不服遼寧省高級人民法院（以下簡稱二審法院）（2018）遼行終631號行政判決，向本院申請再審。本院受理後，依法由審判員梁鳳雲、審判員張艷、審判員仲偉珩組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

肖淑春不服遼陽市政府作出的遼市行複決字〔2017〕5號行政複議決定（以下簡稱5號複議決定），向遼寧省遼陽市中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起訴訟，請求撤銷5號複議決定。

一審法院認為：《中華人民共和國行政複議法》第三條第三項規定，依照本法履行行政複議職責的行政機關是行政複議機關。行政複議機關負責法制工作的组织具體辦理行政複議事項，履行審查申請行政複議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政複議決定。根據此項規定，行政複議機關對行政行為的審查應當是全面審查，不受申請人申請事實及理由的限制。本案中，遼陽市政府在複議審查過程中，認為宏偉分局僅依據與肖淑春有利害關係的兩位證人及肖淑春本人的詢問筆錄，在沒有其他證據佐證的情況下，作出處罰決定，證據不充分，並無不當。關於肖淑春提出遼陽市政府作出的5號複議決定與其之前針對龐春勇的處罰決定作出的遼市行複決字〔2016〕130號《行政複議決定》（以下簡稱130號複議決定）相矛盾的問題，因130號複議決定審查的是龐春勇的處罰決定是否合法的問題，130號複議決定經審理查明部分正確與否並不能作為否認5號複議決定合法性問題的依據。一審法院於2017年12月4日作出（2017）遼10行初13號行政判決：駁回肖淑春的訴訟請求。

肖淑春不服，提起上訴，請求撤銷一審判決。二審法院查明的事實與一審法院認定的事實一致。

二審法院認為：本案的爭議焦點是王虹是否毆打肖淑春，並造成其受傷。本案中，宏偉分局對王虹作出行政處罰的主要事實依據是事發時在場的肖淑春本人以及其女兒肖春艷和女婿龐春勇的陳述。複議機關認為僅依據與肖淑春及與其有利害關係的兩位證人的陳述，在沒有其他證據佐證，且三人陳述亦不一致的情況下，認定處罰決定證據不充分，並無不當。關於肖淑春提出的其在訴訟階段提交了事發當天的急診病志和DR診斷報告單，證明其當天受傷事實的上訴主張。肖淑春在事發當天未向作出原行政處罰決定的公安機關提交，在行政複議階段也未向複議機關提交，故複議機關在當時的證據條件下作出的複議決定並無不當。其次，肖淑春所提交的急診病志雖診斷為左肩外傷，但體檢所見內容為「左肩外側觸痛，左肩關節外展活動受限」等系其自述內容，且DR診斷報告單診斷意見為：左肩骨質未見確切骨折線。該兩份證據難以認定王虹對肖淑春進行毆打，並造成其受傷。故對肖淑春的該項上訴主張，不予支持。關於肖淑春提出宏偉分局對王虹作出處罰決定後，王虹並沒有提出行政複議和行政訴訟，證明其對毆打肖淑春的事實沒有異議的上訴主張。王虹對行政處罰是否提出行政複議和行政訴訟，並不能成為證明其毆打肖淑春的證據，且王虹在訴訟階段也提出其並未毆打肖淑春，故對肖淑春的該項上訴主張，不予支持。關於肖淑春提出的一審中的證人證言並非孤證的上訴主張。報警記錄、被害人陳述、急診病志和DR診斷報告單的內容均系肖淑春自述，並不能證明肖淑春被王虹毆打受傷的事實，故一審認定肖淑春之女肖春艷的證人證言不能作為認定行政複議決定是否合法的依據並無不當。關於肖淑春提出的遼陽市政府作出的130號複議決定系已經依法證明的事實，可以作為認定王虹毆打其證據的上訴主張。王虹是否毆打肖淑春不是130號複議決定審查的主要事實，該複議決定中表述的內容不能直接作為認定王虹毆打肖淑春的直接證據，故對肖淑春的該項上訴主張，不予支持。據此，二審法院於2018年12月25日作出（2018）遼行終631號判決：駁回上訴，維持一審判決。

肖淑春仍不服，向本院申請再審，請求：撤銷二審判決，判令遼陽市政府重新作出複議決定。主要的事實與理由為：一、二審認定事實不清。證人證言、報警記錄、急診病志、DR診斷報告單、當事人陳述以及警察出警等證據，王虹未提出行政複議和行政訴訟等，能夠證明王虹毆打自己的事實，且該事實經遼陽市政府作出的130號複議決定予以認定。

本院認為：本案的爭議焦點為，肖淑春在訴訟中提交的證據應否採信及5號複議決定是否違反禁止不利變更原則等問題。

關於肖淑春在訴訟階段提交的事發當天的急診病志、DR診斷報告單等應否採信問題。第一时间，《******關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六條規定：「原告可以给予證明被訴具體行政行為違法的證據。原告给予的證據不创建的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。」因此，若原告在行政訴訟中新提交的證據屬於確有正當理由且這些證據確實足以對行政行為的正當性造成實質性影響時，則證據可以得到採信並作為人民法院作出裁判的依據。其次，行政訴訟堅持合法性審查的原則，同時為避免浪費行政及司法資源，《******關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定：「被告在行政程序中依照法定程序要求原告给予證據，原告依法應當给予而拒不给予，在訴訟程序中给予的證據，人民法院一般不予採納。」在行政機關作出行政行為的過程中，如果原告存在故意不提交有關證據或者懈怠搜集證據的情形，則人民法院對於原告在行政訴訟中新提交的證據不應予以採信。最後，對於《******關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六十條規定的「不能作為認定被訴具體行政行為合法依據」的證據，人民法院不能予以採信。原告或者第三人在訴訟過程中给予的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據的證據屬於不能作為認定被訴具體行政行為合法依據的證據情形之一。本案中，就王虹是否毆打肖淑春這一事實而言，肖淑春認可宏偉分局作出的處罰決定中的認定，即主張王虹毆打了肖淑春，肖淑春在訴訟中提交新的證據也是為了證明此事實。鑒於宏偉分局在行政程序中並未將肖淑春提交的事發當天的急診病志、DR診斷報告單等作為處罰決定的依據，肖淑春在行政複議階段也未向複議機關提交，因此以上證據不能作為認定宏偉分局作出的處罰決定認定事實清楚的依據。

關於5號複議決定認定宏偉分局作出的處罰決定存在事實不清、證據不足是否正確的問題。宏偉分局作出的處罰決定載明其作出的依據是對王虹、龐春勇的詢問筆錄及證人證言等證據。對於處罰決定的作出依據是否充分問題，第一时间，一審法院審查後已認定作為處罰依據的證人證言系與肖淑春有利害關係的兩位證人出具。其次，5號複議決定載明宏偉分局在複議程序中自述：龐春勇、肖春艷和肖淑春三人對現場情況的陳述不一致；出警當日，民警在詢問具體情況的過程中，並未有人提出肖淑春被打一事。最後，王虹在複議程序中自述：其當時懷有身孕，未毆打肖淑春；其被打後及時打110報警併入院治療。綜合以上事實，遼陽市政府認為，在王虹不承認毆打肖淑春的情況下，宏偉分局僅依據其在處罰決定中載明的依據作出王虹用高跟鞋和石頭扔肖淑春和肖春艷的認定，並據此作出給予王虹拘留八日並罰款三百元的處罰決定所依據的事實不清、證據不足，並無明顯不當。此外，肖淑春提出的遼陽市政府作出的130號複議決定可以證明王虹存在毆打行為等問題，一、二審法院論理並無明顯不當，本院予以認可。

關於遼陽市政府在王虹未申請行政複議的情形下可否撤銷處罰決定問題。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第五十一條規定：「行政複議機關在申請人的行政複議請求範圍內，不得作出對申請人更為不利的行政複議決定。」該條規定了行政複議禁止不利變更原則。因為複議申請人申請行政複議，是為了撤銷對己不利的行政行為。如果行政複議機關在審查行政行為是否合法或適當的過程中，作出對複議申請人較原裁決更為不利的決定，那麼就會違背複議申請人提起行政救濟的本意。行政複議禁止不利變更原則體現了「申辯不加重」的本意，即要求行政複議機關不得因當事人申辯而加重處罰。但是行政複議禁止不利變更原則的適用也存在例外情形。在行政處罰案件中，排除禁止不利變更原則適用包括但不限於以下情形：一是被侵害人及被處罰人同為複議申請人。此類情形中被侵害人、被處罰人會明示請求撤銷處罰決定；二是被侵害人或被處罰人申請了行政複議，另一方作為第三人在複議程序中存在有意識的默示申請撤銷處罰決定的行為。本案中，肖淑春因不服宏偉分局對王虹所作的處罰決定而申請複議，被處罰人王虹系複議程序中的第三人。王虹雖然並非複議申請人，但其在複議程序中明確主張未毆打肖淑春、肖淑春存在作偽證等情形，因此可以認定王虹並不認可宏偉分局作出的處罰決定，且已提出申辯，符合默示申請撤銷處罰決定的要件。在此情形下，遼陽市政府經審理後，決定撤銷處罰決定，並未違反禁止不利變更原則。

綜上，肖淑春的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。本院依照《******關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人肖淑春的再審申請。

審判長　　梁鳳雲

審判員　　張　艷

審判員　　仲偉珩

二〇一九年十二月二十四日

法官助理劉均博

書記員宮傲

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